【摘 要】城市化进程的加速带来对耕地的占用，随之产生大量的失地农民。由于现行的货币安置办法无法为农民提供有效的生活保障，失地农民问题日益严重。本文对货币安置办法进行评价，进而阐述了建立失地农民养老保障制度的必要性和可行性，并提供了失地农民养老保障制度建设的路径及对策。
【关健词】失地农民 征地补偿费 养老保障制度
城市化率是评价一个国家发展程度的重要指标。对于拥有八九亿农民的中国来说，要想走向富强，首先就要使这庞大的农村人口变为城市人口，实现城市化。失地农民便是中国城市化的直接产物。随着我国城市化进程的加速，城市数量得以增加，城市空间得以扩张。土地资源尤其是耕地资源被大量占用，越来越多的农民从土地上被剥离出来，一个新的社会群体一一失地农民产生。失地农民既不同于普通农民，也不同于城市居民，在失去了赖以生存的生产资料和保障资料一一土地之后，随之出现了许多问题，其中基本生活保障特别是养老保障等问题，已引起社会关注。
一、当前失地农民的安置现状
在全国农村征地过程中，失地农民安置大致经历三个发展阶段:即20世纪80年代的招工安置、户口迁移，后来对年龄偏大落实不了工作的失地农民采取迁移户口、发放生活费，现在的货币安置。在计划经济年代，国家采取的就业安置办法很容易将农民安排进厂，解决失地农民的生活保障问题。但随着社会主义市场经济的发展，企业用工方式日益市场化，政府再也无法将失地农民硬塞进企业，失地农民问题日益严重。“国土资源部的资料显示:2002年上半年群众反映征地纠纷、违法占地问题，占信访接待部门受理总量的73%，其中40%的上访涉及征地纠纷问题，这里面又有87%反映的是征地补偿安置问题。”
目前，对失地农民的安置办法主要有货币安置、招工安置、人股安置、划地安置、住房安置、社会保障安置等基本形式。货币安置是指在土地征用时，由政府和用地单位根据土地上从事的农业生产收益一次性支付被征地农民一笔经济补偿费的安置办法。由于货币安置操作简单;失地农民从眼前利益出发，心理上较易接受，因此货币安置是目前采用最多的安置形式。
货币安置在解决失地农民问题时起到了一定作用，但也存在很大的弊端，其主要缺陷表现为征地补偿费偏低，不能为失地农民提供基本的生活保障。征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及土地附着物和青苗补偿费。按照法律规定，第一项是给集体经济组织，第二项是给安置单位，农民个人只能得到其中的第三项，即土地附着物和青苗补偿费。而现在我国的征地补偿费中，土地补偿费占大头，其他补偿费占小头。因此，仅从法律规定的征地补偿费的分配方式来看，农民从征地补偿中所得较少。
从法律规定的征地补偿费的测算方式来看，《土地管理法》第四十七条规定，征用土地的，应按照被征用土地的原用途给予补偿。土地补偿费的补偿标准为被征用地前3年平均产值的6一10倍，安置补助费的补偿标准为被征用地前三年平均产值的4一6倍，两者的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。由此可见，现行的法律文件规定的征地补偿费，是按照土地原有用途的年产值倍数来测算的，没有体现土地的潜在收益和利用价值，也没有考虑土地对农民承担的生产资料和保障资料的双重功能，更没有体现土地市场的供求状况，不符合市场经济规律。也就是说，目前这种征地补偿费的测算方式，使得征地补偿费远远低于失地农民用于安置自身的实际社会成本，失地农民并未得到土地的非农化价值以及土地非农化后产生的级差收益增值。此外，许多地方在实际操作中普遍采取法定最低补偿标准。再加上补偿费拖欠，分配混乱等问题，农民实际获得的补偿非常少。
这种被农民称为“一脚踢”的货币安置方法，只是对失地农民的一种最简单的一次性经济补偿，它本身在实行过程中存在种种问题，没有解决失地农民的养老保险、医疗保险、失业保险问题，缺乏起码的最低生活保障，这使得失地农民的未来生存状况引人担忧。
二、建立失地农民养老保障制度的必要性和可行性
失地农民问题逐渐演变成一个令人关注的社会问题。失地农民的安置问题已经不再是农民的个体风险问题，而是一个影响深远的农民群体风险问题。个体风险问题可以通过家庭或社区的帮助来解决，而群体风险问题只能在政府的主导下，通过相应的社会保障机制来化解。也就是说，我们应该采取制度安排的办法来解决失地农民的老年生活问题。
(一)建立失地农民养老保障制度的必要性
中国独特的户籍管理体制，形成中国特有的城乡二元结构的分治状态，附着在城乡分治体制下的是两套不同利益机制。在社会保障方面，中国实行二元社会保障体制，广大农村尚未建立起完善的社会保障制度。土地不仅是最基本的农业生产资料，而且也是社会保障的替代物。随着土地作为一种生产要素被人们广泛认识，特别是1998年新((土地管理法》关于国家依法实行国有土地有偿使用制度的出台，征地规模越来越大，失地农民人数越来越多。
一张城市户口将城市市民纳人统一的社会保障体系，享受从出生到死亡的各种社会保障。而当失地农民拥有了城市户口，他们却仍被排斥在城市市民之外，无缘享受附加在户籍上的诸多利益。失去了土地，农民既不能享有土地的保障，也不能享有同城市居民一样的社会保障，他们成为一种既被农村遗弃又被城市排斥的“双边缘”人群。特别是在目前城市失业人员大量存在的前提下，文化素质和劳动技能普遍不高的失地农民在竞争日趋激烈的劳动力市场中将处于十分不利的局面，失地农民今后的生活和养老问题令人堪忧。
近年来，因征地问题引发的信访居高不下，失地农民问题不再是某个农民个人、某个地区、某个范围的个别问题，已经演变为一个影响社会稳定的重大经济、社会、政治问题。这一问题能否得到有效解决，他关乎社会的安定，关乎广大农民能否城市化。因此，建立合理、有效的失地农民养老保障制度十分必要。
(二)建立失地农民养老保障制度的可行性
针对一次性货币安置办法造成的失地农民问题，一些地方政府开始积极探索一种更有效的安置政策。目前这种尝试主要集中表现为采取“土地换社保”的做法即社会保障安置。社会保障安置是指在征用土地时，将土地补偿费、安置补助费和级差地租用来为失地农民交纳社会保障费，从而将失地农民纳人社会保障体系之内，解决他们的后顾之忧。
以经济最发达也最具代表性的浙江省为例，浙江省失地农民养老保障制度起源于嘉兴市，长期以来嘉兴市主要采用“土地工”和一次性补偿两种方式安置失地农民。直到1993年，嘉兴市失地农民安置政策发生变化，进行“土地换社保”制度的探索，采取养老保险性的失地农民养老保障制度。对1998年前的征地农民按照城镇职工的交费办法，一次性为其交费10年;对1999年1月1日以后征地的农民则一次性交纳巧年的社会养老保险费。此种类型的养老保障制度是参照城镇职工基本养老保险设计的，强调权利与义务的对定原则，实行个人账户制，享受待遇与缴费时间和缴费指数挂钩，保障水平相对较高。
截至2003年底，浙江省11个市，涉及50多个县或县级市，建立了失地农民养老保障制度。目前，已形成四种主要类型的失地农民养老保障制度，即基本生活保障型、养老保险型、双地保障型和混合型。此外，浙江省慈溪市尝试用社区股份经济合作社来解决失地农民的安置问题，该办法是指，村集体土地被征用，征地方仍为农村集体经济组织和农民留下一定面积的安身立业之地，用以发展二、三产业。浙江省对失地农民养老保障制度的尝试与探索已有10余年的历史，以上各种失地农民养老保障制度的试行，在实践中都取得了一定的成效，土地征用制度的成功改革经验的积累，再次说明建立失地农民养老保障制度的可能性。
三、失地农民养老保障制度建设的路径及对策
从上述对失地农民养老保障制度必要性和可行性的分析中可以看到，失地农民养老保障制度是农村城市化的一项重要配套措施。而我国失地农民产生的特殊国情，决定了我们不可能照搬照抄别国的经验。目前，我国对如何解决失地农民养老问题仅处于初步探索阶段，有关实施方案和措施有待进一步改进与完善，具体可以从以下几方面加快建立和完善失地农民养老保障制度。
(一)改善失地农民的生活状况
改善失地农民目前的生活状况可以主要从三个方面人手:
1.提高被征土地农民的征地补偿费用。现行征地制度的经济补偿标准过低，不足以保障失地农民的基本生活。以浙江省为例，征用1亩耕地的补偿金额最高大约为3一4万元，仅相当于当地农民5一6年的人均收人。这种经济补偿标准形成于计划经济时代，没有考虑到市场经济条件下土地的增值收益;也没有考虑到失地农民失去土地，由农民转变为市民之后按城市方式生活、生产所需的费用。此外，法律规定集体土地所有者主体包括集体和农民，但是，没有明确规定两者之间如何分配经济补偿，失地农民只能得到经济补偿中的一小部分，应该适当提高农民所得补偿在整个征地补偿费中所占的比例，以确保他们有能力解决以后的生活、就业和社会保障等一系列问题。
2.规范征地补偿费的分配与管理。乡镇府作为政府基层领导组织并非农村土地的所有者，严禁其参与征地补偿分配;对留存在农村集体的征地款的使用和管理加强监督力度，确保该征地款用于发展农村集体的公共利益，杜绝腐败现象的发生。
3.建立发展性社会保障政策。对于年轻的失地农民而言，征地补偿费无法满足其今后几十年的生活所需，参加再就业是其唯一出路。然而，文化素质和劳动技能普遍偏低的失地农民很难被早已饱和的城镇劳动力就业市场所吸纳。建立发展性社会保障政策，即为失地农民提供免费教育培训的机会、小额低息贷款、自主创业优惠政策及就业优惠政策等，为失地农民再就业提供政策上的帮助。
(二)突破“三个一点”的资金供给模式
目前，失地农民养老保障制度主要采取“三个一点”的供给模式，即失地农民的养老保障基金的来源由政府、集体和个人三方共同承担，而其资金来源的本质，都是来自于土地价值款。政府出资来源土地出让金，集体承担部分来源土地补偿费，个人承担部分来源征地安置补助费。这种资金供给模式存在的最突出问题是，在现有土地补偿制度及补偿标准偏低的情况下，仅靠数千、数万元的土地安置补偿费，失地农民连目前的生活都难以保障，让失地农民用有限的“救命钱”为其将来的养老缴费有失合理性。
因此，针对失地农民的特殊情况，突破“三个一点”的资金供给模式。实行谁用地谁来承担土地上所承载的农民养老责任原则，即不管是政府公益用地还是企业生产建设用地，只要动用农村集体土地，就得完全承担农民的养老责任。其资金缴纳方式，可以考虑土地的级差地租，即土地的增值受益。土地作为一种生产要素，随着土地使用权的出让、转让，农村土地一旦转为城市用地，就会产生巨大的级差地租。这种由土地的位置差异、国家规划和开发投资造成的数额巨大的增值，农民无法享受。但作为土地的原使用者，农民有权享受土地的增值收益，将土地出让后产生的级差地租用于解决失地农民的社会保障问题。这样，不但可以解决失地农民的养老问题，同时还能遏制土地的滥占滥用，“低买高卖”等现象。
(三)建立正式与非正式制度安排相结合的养老保障体系
在中国二元社会保障体制框架下，广大农村尚未建立起完善的养老保障制度，除对特殊人群的“五保户供养制度”、“优抚对象中部分农村老人的优待抚恤制度”、“农民退休养老制度”外，家庭和土地是农民最主要的保障方式。而对近些年数量日益增多的失地农民而言，他们已无法享有土地对他们所承担的生产资料和社会保障的双重功能。一方面微薄的征地补偿费无法满足失地农民今后的生活的需要，另一方面失地农民进人城镇就业系统困难重重。在失地农民养老保障系统尚未建立或不过完善的时候，家庭养老这一非正式制度安排仍起着重要作用，由此可见，建立失地农民养老保障制度，应采取个人责任和社会互济相结合的办法，即家庭和社会相结合的办法，运用正式和非正式的制度安排建立起完善的养老保障体系。
(四)将失地农民纳入城镇养老保障体系
杨翠迎通过对浙江省失地农民养老保障制度十几年实践的研究发现，由于各县、市根据上级的原则或政策框架执行失地农民养老保障制度的方法不一致，这样不利于跨地区流动人员的转保，或与流人低城市养老保险制度的衔接，从而不利于城乡一体社会保障制度的实现。此外，潘诚和张鸿雁通过对上海小城镇保险模式和浙江社会保险模式的比较分析，从经济学、保险学、城乡一体社会保障制度和城市化四个方面证明了为失地农民建立一个独立的社会保障体系，在理论和实践上都存在缺陷。失地农民是城市化的产物，单纯失去土地并不是真正的城市化，只有对他们实施社会保障安置，将他们纳人城镇社会保障体系，对失地农民与城市市民一视同仁，才能增进失地农民对城市化的认同。由此可见，不论是建立地方性零散的失地农民养老保障制度，还是建立一个独立的失地农民养老保障制度都是不可取的，只有将失地农民纳人城镇养老保障体系才能有力地推动中国的城市化进程，才能有利于建立城乡统一的社会保障体系。
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