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关于自然保护区内采矿权退出涉及补偿的探讨

来源:核心论文发表 所属分类:政法论文 点击:次 时间:2019-11-22 09:48

  原国土资源部《自然保护区内矿业权清理工作方案》发布以来,各省(市、自治区)加大了对行政区域内各类保护区矿业权的退出力度,并要求提出差别化的补偿和退出方案。但由于对采矿权属性认识意见不统一,并且无相关的矿业权评估准则和规范,导致采矿权实际退出时遇到的争议较多。本文从采矿权属性和采矿权退出的性质出发,结合执业经验,探讨如何确定自然保护区内补偿范围和补偿金额。

关于自然保护区内采矿权退出涉及补偿的探讨

  采矿权属性

  1·采矿权是一种用益物权根据《中华人民共和国物权法》第一百二十三条:“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”根据《中华人民共和国矿产资源法实施细则》(国务院令第152号)的相关规定:国家对矿产资源的开采实行许可证制度。开采矿产资源,必须依法申请登记,领取采矿许可证,取得采矿权。采矿权,是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内,开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。

  2·采矿权是一种特殊行政许可

  根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条第(二)项的相关规定:下列事项可以设定行政许可:“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋子特定权利的事项。”

  由此可以判定,采矿权是一种自然资源开采利用的特殊行政许可。基于采矿权的定义和行政许可证规定的相关程序,采矿权始于采矿许可证获得,终于采矿许可证注销。因此,采矿许可证到期日与采矿权许可证注销日不是一个时间点。采矿许可证是采矿权的权利证书,采矿许可证有开始、终了期限,一般是根据矿山服务年限确定的,同时《矿产资源开采登记管理办法》(国务院令第241号)规定了采矿许可证最长有效期限(大型建设规模以上的矿山,采矿许可证有效期最长为30年;中型的建设规模矿山,采矿许可证有效期最长为20年;小型的建设规模矿山,采矿许可证有效期最长为10年)。

  矿山服务年限超过采矿许可证期限的部分,可以在采矿许可证有效期限届满,采矿权申请人依法提出申请、履行相关义务而获得延续登记。

  采矿权退出的性质

  根据《中华人民共和国行政许可法》第八条的相关规定:“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。”这是采矿权退出自然保护区应当给予补偿的直接法律依据。

  综上,自然保护区内的采矿权退出,是在综合考虑公众利益(生态环境效益)和采矿权人利益基础上做出的撤回已经生效的行政许可。

  行政许可是一种授益性的行政行为,除个别时间段矿产品价格较低,导致企业亏损外.一般而言.矿山企业正常进行开采活动是能盈利的,否则矿山企业就不会主动申请延续采矿权。超出采矿许可证期狠不进行延续,只是采矿权人继续受益行为的终止。

  补偿范围

  根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》(法释(200920号)第十五条的相关规定:“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的,一般在实际损失范围内确定补偿数额;行政许可属于行政许可法第十二条第二项规定情形的,一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”

  该补偿标准仅仅是已投入的实际损失,而不包括必然可得利益(采矿权许可证到期后,通过办理延续登记,继续获得收益)。因此,采矿权退出补偿范围分为三部分:一部分是无形资产补偿金额,另一部分是有形资产的补偿金额最后一部分是矿山恢复治理补偿金额。

  各类资产补偿金额

  1·采矿权补偿金额

  目前,关于自然保护区矿业权退出补偿的相关文件尚未出台,但可参考类似补偿相关文件。《关于进一步做好政策性关闭矿山企业缴纳矿业权价款退还工作的通知》(财建[2016)10号):在矿产资源开发整合过程中,按照保障矿业权人合法权益原则,对矿业权未被整合而直接注销且已缴纳探矿权采矿权价款(以下简称矿业权价款)的矿业权人,其拥有的剩余矿产资源储量对应的已缴纳矿业权价款应予以退还。

  《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》(国土资发[2010121号):补偿的范围原则上应包括矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款(无偿取得的除外);所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。此种条件下的补偿是根据《侵权责任法》的相关规定,是对侵害采矿权的损害补偿,是对采矿权作为一种独立的用益物权财产价值的补偿。

  以上两个文件虽然在确定采矿权退出时的补偿标准、补偿方式不一致,但都指向了一个前提条件,那就是依据《矿产资源法》,国家实行采矿权有偿取得制度。只有在申请、获得采矿权时支付了一定的成本(以前为价款,现在已调整为出让收益),才能取得相应的权益。采矿许可证期限是采矿权人享有权益的期限(无偿取得的除外)。

  考虑到保护区内采矿权退出是根据《自然保护区条例》和环保部等十部门联合印发的《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》(环发[20157号文件进行的,应属于政策性关闭矿山的范畴。对采矿许可证未到期的采矿权的退出补偿可参照财建[2016110号的相关规定进行采矿权价款退还,这也符合法释(200920号)文件中按照实际投入的损失进行补偿的原则。

  在实际操作中,以下两点需要留意:一是采矿权退出补偿金额若采用价款退还方式,其补偿金额可根据已缴纳采矿权价款、各年度资源储量报告、已缴纳采矿权剩余的资源储量进行计算确定,是一个确定的數值。

  二是探矿权转采矿权,探矿权已有偿处置的情形:此时的采矿权的取得成本,不仅包括探矿权的取得成本,还应包括探矿权的后续地质勘查投入。勘查投入结束,形成勘查成果(转采矿权)的价值由矿产资源的开发价值决定,而不是由成本决定的。因此,应聘请矿业权评估机构进行评估,确定补偿金额。

  2土地使用权补偿金额

  同采矿权一样,土地使用权也是一种用益物权,在取得时往往也需要付出一定的成本。因此,参照采矿权的处理方式,土地使用权补偿金额应结合租赁期限和采矿许可证剩余期限、已支付金额确定。

  3有形资产的补偿金额

  采矿权作为一项单项资产,是能独立存在的,并具备一定的获利能力,但采矿权价值的实现需要进行矿产资源的开采、矿产品的销售等环境。在矿产资源的开采过程中,需要矿建工程、房屋建筑物机电设备等有形资产的必要投入。因采矿权退出,导致该部分资产价值贬损,因进行货币补偿。该部分资产的补偿金额需由具有资产评估资质的评估机构进行评估确定。

  4·矿山恢复治理补偿金额根据《矿山地质环境保护规定》(国土部令第44号)的相关规定,采矿权申请人在申请办理采矿许可证时,应当编制矿山地质保护与环境恢复治理方案,缴存矿山地质环境治理保证金(现已调整为矿山环境治理恢复基金)。

  补偿金额=保证金余额-恢复治理费用

  综上,自然保护区内采矿权退出时,亦按照资产类别进行分类,分析其取得成本和实际投入,然后确定合理的补偿金额。

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