在诉讼和解中,法院处于消极中立地位,当事人的自觉性起主导作用,和解的达成主要靠当事人双方协商,法院作用较小。法院对和解协议的审查也多是形式性审查,仅审查和解协议是否违反法律、法规,是否侵犯公共利益以及他人利益,对于当事人的和解方式、条件和与内容不作干预。而在诉讼调解中,法院虽仍处中立地位,却在调解中起主导作用,主持着双方合意的达成。法院对调解协议进行实质性的审查,干预调解程序和内容,主动促成调解协议的达成。
我国确立行政诉讼和解的必要性与可能性
(一)行政诉讼和解的必要性分析
1.完善行政诉讼制度的需要
我国《行政诉讼法》第50条规定,“人民法院审理行政案件,不适用调解”。然而,在实践中出于行政机关的强势地位、法院搞好与被诉行政机关关系的考虑、原告担心被告打击报复等种种原因,案外协调和解导致原告撤诉的情况十分普遍。在这些撤诉案件中,有相当一部分是法官变相调解动员撤诉的结果,这严重损害了原告的合法权益。而且,案外协调和解所达成的协议仅仅是一个契约,只能期望行政机关自觉遵守,并不像判决一样具有强制执行力。根据最高院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第36条的规定:“人民法院裁定准许原告撤诉后,原告以同一事实和理由起诉的,人民法院不予受理。”如果原告撤诉后行政机关反悔,不履行和解协议,原告却无法再行起诉,如何能维护自己的合法权利,这无疑使原告撤诉的风险增大。笔者认为,与其放任这种不稳定的案外协调和解行为存在,不如在立法中确立行政诉讼和解制度,使这种和解行为名正言顺,法律也好加以规制。
2.诉讼经济和效率的需要
诉讼经济和效率是指在诉讼过程中,应尽量减少时间、人力、物力的消耗,以最低的诉讼成本取得最大的法律效益,以最快的速度解决纠纷终结诉讼,实现诉讼目的。在诉讼中,按照一般诉讼程序不但耗时耗力,而且当事人还承担着巨大的风险。尤其在行政诉讼中,由于行政机关的强势,行政相对人即使历经艰辛取得胜诉,也面对着行政案件执行难的情况,这并不利于矛盾的化解。而且裁判结案难免有胜有败,会引起败诉方的上诉、申诉,导致案件旷日持久。行政诉讼和解制度不仅有利于及时解决行政纠纷,而且对于减少诉讼成本、节约司法资源有很大作用。而且,经过诉讼和解的案件,行政机关一般会主动配合执行,这有效解决了行政案件执行难的问题,能有效保护行政相对人的合法权益,这对于定纷止争,构建和谐社会有着显着的作用。
(二)行政诉讼和解的可能性分析
1.行政自由裁量权的广泛存在
现实社会情况错综复杂,为了有效地管理社会,法律不得不赋予行政机关广泛的自由裁量权。行政机关自由裁量权的广泛存在,恰恰为行政诉讼和解提供了条件。行政机关享有自由裁量权,在作出行政决定时有一定的选择空间,只要不违法,在这个空间内作出任何行为都是可以的。但对于行政相对人来说,却存在行政行为是否合理的问题。行政诉讼往往是因行政机关所作行为不合理引起。在这种情况下,只要行政机关在诉讼中同意改变原来的行政决定,作出让对方当事人满意的合理的决定就能达到解决纠纷的目的。行政裁量权的存在无疑为为行政诉讼和解制度奠定了基础。
2.域外和解制度的借鉴
虽然我国行政诉讼和解制度尚处于理论探讨阶段,但国外很多国家和地区都已经建立起了行政诉讼和解制度,并成功地运用于实践之中。像德、法、英、美、日等国以及我国台湾地区都创立了行政诉讼和解制度,这对我国建立自己的行政诉讼和解制度具有借鉴意义。以德国行政诉讼和解制度为例,德国行政法院法第106条规定,只要行政诉讼的当事人对和解标的有全部或者部分的处分权,就可以依本法在诉讼中达成和解,以全部或部分终结诉讼。具体操作方式有两种:一是当事人一致接受法院或者主审法官的建议以书面形式达成和解协议;二是当事人自行达成和解协议但必须经法院审查确认。在德国,一个有效成立的和解协议具有执行力。由此我们可以看出,国外的行政诉讼和解制度已经十分成熟,这为我国行政诉讼和解制度的建立指明了道路。
我国行政诉讼和解制度的构建
(一)行政诉讼和解应遵循的原则
1.自愿、合法原则
自愿原则是行政诉讼和解的首要原则,法院不得强行要求当事人和解。启动和终止和解程序应由当事人根据自己的真实意愿决定。和解内容由当事人协商确定,法院不得干预。合法原则包括两方面:一方面是和解协议的内容合法。和解事项应当在当事人的处分权限内,在行政机关自由裁量权范围内,和解内容不得违反法律禁止性规定,不得损害国家利益、公共利益和他人合法权益。另一方面是和解过程中程序合法。行政机关不得滥用职权迫使相对人放弃其合法权益,法院也不得偏向行政机关。对于当事人达成的和解协议,法院应进行合法性审查。
2.简便、效率原则
效率原则也是行政诉讼和解的又一重要原则,行政诉讼和解制度的设立本身就是为了快速的解决行政案件纠纷,防止案件久拖不决,增加当事人的讼累。所以,在行政诉讼和解过程中,人民法院可以采取简易方式,简化诉讼程序,指导当事人达成和解协议。当事人之间可以就案件争议的全部或部分达成和解协议,对于未能达成和解协议的部分,人民法院应当及时作出裁判。对于当事人不同意和解或者未达成和解协议的,人民法院应当终止和解程序,及时作出裁判。不能任由当事人之间相互扯皮,久和不决。
(二)行政诉讼和解的具体制度设计
1.和解的适用范围
行政诉讼和解涉及国家公权力的处分,因此要受到一定的限制。首先,行政机关必须对涉诉行政行为具有管辖权和处分权,和解内容必须在行政机关自由裁量权范围内。其次,在涉及重大公共利益的案件中,不得适用和解损害公众利益,这是由行政执法的公益性所决定的。再次,对于羁束性行政行为,由于行政机关没有自由裁量权,不适用和解。最后,在行政行为无效的情况下,和解是没必要的,因为行政相对人从一开始就不必遵从此行政行为的约束。
2.和解的程序
首先,法院应主动告知当事人有和解的权利,在案件受理后、判决作出前都有权申请和解。其次,在和解过程中,由双方当事人就诉讼所涉纠纷进行协商。最后,法院应对当事人协商达成的和解协议进行审查,加以确认,使之具有既判力。法院主要查明如下事项:(1)和解协议是否基于当事人的真实意思表示;(2)当事人对和解事项是否享有处分权,是否在行政机关自由裁量权范围内;(3)和解内容是否违反法律强制性规定,是否损害公共利益和他人合法权益。没有以上现象,和解依法形成,法院制成和解协议书,和解程序终结。
3.和解协议的效力
和解协议具有两方面的效力:一方面终结诉讼程序;另一方面,重新划定当事人的实体权利义务。但对于是否赋予对于和解协议强制执行力,学界有不同的观点,有学者认为,不应直接赋予和解协议强制执行力,应给与双方当事人解除和解协议的权利。笔者不同意这种观点,行政诉讼和解制度设立的目的就是为了快速有效的解决纠纷,如果不赋予和解协议强制执行力,给当事人反悔的权利,那么它的约束力将会大打折扣。一方反悔必然使争议重新进入诉讼程序,耗时耗力,增加当事人讼累。因此笔者认为应赋予和解协议与判决一样的效力,赋予其强制执行力,这有利于维护司法权威和社会稳定。
4.瑕疵和解的救济
对于瑕疵和解的救济,学界有不同的观点。所谓瑕疵和解,是指诉讼和解有无效或应当撤销的情形。和解无效的原因有违反法律强行性规定、和解事项不在当事人处分权限内,损害公共利益等;和解可撤销的原因有违反自愿原则,受胁迫或欺诈等。在这种情况下,法院不能再作新的裁判。那么,该如何对这种瑕疵和解进行救济呢?我国台湾地区的行政诉讼法规定,如和解存有无效或应撤销的原因的,当事人有请求继续审判的权利。据此,部分学者认为我国行政诉讼法在确立行政诉讼和解制度的情况下,也主张行政诉讼中瑕疵和解的救济方式为继续审判。也有学者认为,对于和解存在瑕疵的情形,应该提起再审之诉。因为和解协议具有与判决一样终结诉讼的效力。已终结的诉讼不可能再继续审判。笔者同意第二种观点,既然和解协议具有与判决一样的效力,那么对于判决的一切救济都可以用来救济和解协议,不只包括再审,也包括申诉、上诉。检察院也可以对和解程序进行监督,对瑕疵和解进行抗诉,以维护我国的法律秩序。
结语
我国行政诉讼案件不适用调解,又没有设立行政诉讼和解制度,因此导致了我国案外协调和解行为的盛行。这种行为不但严重破坏了我国的法律秩序,也容易对当事人的合法权益产生侵害。因此,加速我国行政诉讼和解制度的立法,摒弃不规范的案外协调和解行为是我国立法的当务之急。国外在行政诉讼和解方面已有相当成熟的规定,值得我们借鉴。
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