摘要: 掩蔽人口基数是城市人防工程规划编制中最重要的基础指标之一，其决定着总体和各子类工程需求指标的确定。掩蔽人口基数需要遵循一定战争形态下的城市防护规律并依据城市的重要性、防护目标和建设能力等情况进行选取。通过阐述和分析人口基数的规划内涵和时代背景，进一步列举阐述了影响掩蔽人口基数的三类要素: 战争形态和防护目标、城市重要性、复杂性和建设能力、人口规模和流动性，结合相应的内涵对留城人口、常住人口( 户籍人口) 、昼夜人口和动态人口 4 种掩蔽人口基数取值方式进行了分析，并根据不同城市的设防要求、发展规模、建设能力等因素，对防护人口基数确定进行了探讨，可以供编制人防工程规划参考。
关键词: 人防工程规划; 人口基数; 需求指标
0 引言
掩蔽人口基数( 以下称人口基数) ，是人防工程规划最重要的基础指标之一，是指人防工程建设规划范围内需要考虑设防的城市人口数量，其选取和计算将直接影响到总体和各子类人防工程需求指标。人口基数的确定需要遵循一定战争形态下的防护规律和城市建设实际，并根据城市防护目标进行取值[1]。我国人防工程规划建设自 20 世纪 80 年代开始已经开展了 30 多年[2]，人防工程的建设历经了我国城市化的高速发展并实现了快速的增长，人口基数的选取一方面要考虑规划的背景条件和客观因素的发展，例如城市的战争防护背景和城市空间形态、人口规模变化等[3]; 另一方面要考虑城市发展的不平衡。早期开展人防工程时，各个城市的建设基础都比较差，基本都实行一致的人口基数，而现在许多大城市的人防工程人均掩蔽面积已经超过了 1 m2 ，而大量中小城市的建设还没有达到基本需求。因此在这样的背景下，如何依据城市的防护策略、结合新时期的城镇发展特点进而确定人口基数，对于进一步完善人防工程规划理论和实践，合理指导建设将是很有意义的工作。
1 人口基数的规划内涵和背景
1.1 人口基数的规划内涵
人防工程规划的主要目标是在规划期内，指导城市人防工程建设形成与城市防护目标相符合，与城市建设能力相匹配的人防工程体系[4]。其两个方面的主要内容，一个是建设规模，包括总体和各子类工程的配套比例及数量①; 另一个是人防工程的空间布局，它们都和城市人口密切相关。人口基数作为人防工程规划的核心和基础指标，其重要性体现在规划中的总体和各类工程及设施的需求指标必须依此确定，工程的数量规模和空间结构也要基于人口基数的分布进行布局( 如图 1) 。
1.2 人防工程规划的时代背景沿革
人口基数选取要符合人防工程的规划策略，受到战争形态、社会经济条件、城市和人口规模等因素影响。人防工程规划自 1980 年代中期开展编制，30 年来战争背景、城市物质空间环境和人口居住工作状态已经远远不同于改革开放初期，相应的规划理论和方法也在不断发展，基本上可以分为三个阶段，即 1980—1990 年代末，本世纪初—2010 年代，2010 年代至今( 表 1) 。
在人防工程规划编制初期，核战争仍然作为主要的战争背景，由于核武器的巨大毁伤效果，在城市面积较小、人口稳定并且人防工程建设能力薄弱的情况下，通常以城市人口疏散作为主要的防护策略，以少量的“留城人口”作为人口基数。在第二个阶段，其主要特点是高技术作战样式的发展推动精确打击和局部作战成为新的防护背景，同时随着住房市场化改革，以单位为基础的公房体系逐步消失[5]，房地产市场的快速发展推动了人防工程建设，在这样的背景下，人口基数选取从“户籍人口” 发展到“常住人口”。在第三个阶段，信息化战争形态逐渐形成，城市防护也拓展至人口、基础设施、信息网电等综合防护阶段，在我国城市化率年均增幅超过 1 个百分点下，城市空间和人口规模快速扩张[6]。在这个阶段，城市地下空间开发利用逐渐受到重视，一些大城市的人防工程建设在满足基本人均掩蔽面积后，开始应用“昼夜人口”和“动态人口”作为人口基数。
2 影响人口基数的基本因素
2.1 战争形态和防护目标
战争形态的发展对城市防护的要求更高。自 20 世纪 80 年代发展至今，世界格局已经发生了重大变化，战争形态和作战理论以及武器装备都发生了重大演进。从冷战末期的大规模全面冲突的作战模式，到 20 世纪 90 年代高技术局部战争崭露头角，一直发展到本世纪信息化战争模式，新的作战理论和打击模式减少了对人口的大规模杀伤，作战思想更加倾向于通过精确打击造成城市整体瘫痪，以达到政治和军事目的的方式。在这样的背景下似乎人防工程建设的必要性下降了，但是需要注意的是，在战争似乎愈发“温情”的背后，平民的伤亡和城市的破坏依然不可避免，特别是在军事大国的角力中，核打击的可能性依然存在[7]。随着我国综合国力的发展，城市防护的目标也相对提高了，在我国这样一个地缘政治复杂的环境内，城市防空不仅需要强大的作战力量，人防工程也同样不可或缺[8]。
城市防护目标具有不同层次。在当前的战争形态下，城市的防护目标可以概括为几个层面( 图 2) ，第一是生存安全，即保障人口的基本生命安全，这是最低的防护目标，也是在战争强度高时的极限目标; 第二是城市基本运转，是指城市在遭受一定的打击和破坏后，仍然能够保持基本功能的运转，水电等基础设施可以维持运行，可以保障基本生活; 第三是社会保持稳定，是指在城市在受到战争打击威胁或低强度打击后，可以保持基本的社会结构，人口规模基本维持常态; 第四是常态化运行，是指在强大国防实力下，战时的城市基本保持平时的运行状态。
在战争强度一定的情况下，越高的防护目标就需要更加综合强大的国防实力，包括城市人防工程体系。从整体国土防空体系来看，不同的城市受到的战争威胁层次不同，防护的重要性也有差别，城市设置越高的防护目标，意味着对人口、对城市活动更加全面的保护，从人口生存安全到城市常态化运行，人防工程的发展目标要从提供最基本的生存掩蔽空间到保障多样化出行的掩蔽空间，人口基数也是相应地不断提高。
2.2 城市重要性、复杂性和建设能力
城市的重要性和复杂性影响人口基数选择。城市的重要性，体现在其政治经济地位、社会文化影响力以及作为战争潜力的支持能力等方面，国家人民防空办公室出台的人民防空重点城市分类体现了城市防护分级的要求②。一般来说，大城市作为区域乃至全国的政治和经济的主要节点，其重要性相对更高，此外一些中小城市因有较强的军事和 经济价值也具有较强的重要性，重要性高的城市在建设能力范围内应提高人口基数。另一方面，城市的发展使防护日趋复杂，人口、基础设施、交通、经济等因素相互关联交错，牵一发而动全身，人防工程作为战时抢修、消防、医疗等功能的平台，其作用更加凸显。因此，从维持战时城市功能运转的角度看，大城市需要规划更高的人口基数。
城市建设能力制约人口基数选择。当前的人防工程建设很不均衡，许多大城市建设的已经超过了人均一个平方米的基本要求，而许多中小城市还没有达到基本的防护面积指标。总体上看，沿海经济发达地区发展得更好，这和土地市场、房地产开发等因素是紧密联系的。城市建设能力的差异，要求人口基数的选取应当符合城市发展的现状和预期，否则将直接影响规划指标的落地和可操作性。
2.3 人口规模和流动性
流动人口是人口基数的必要组成。在现代经济发达的大城市中，流动人口占据着显著比例，若在战时发生大量的人口疏散离开城市，将必然造成经济滑坡、社会结构失稳、以及导致战争支持能力下降，进而影响国防全局。因此，流动人口是城市防护中必须要考虑的环节，是人口基数的必要组成。
城市人口活动的掩蔽需求是人口基数的新发展。随着城市的发展，人口的时空分布变化显著，这是城市活力和发达程度的体现[9]，同时，城市人口的空间分布特征及昼夜差异也日益成为配置城市公共基础设施和制定公共安全应急方案的重要依据[10]。从防护角度看，在人口基数中考虑人口的分布变化，意味着对人的出行活动提供掩蔽空间，这在国外的民防工程建设中已经较为常见，例如新加坡的民防工程通常结合公共地下空间和地铁车站等修建，为活动人口提供防护空间[11]。在我国颁布城市居住区人防工程规划设计规范后，部分地区已经开始制定和实施公共建筑配建人防工程的标准，其出发点同样是对于工作、商务、休憩等活动提供掩蔽空间，因此从城市防护需求和目标设置看，人口时空分布变化需要纳入人口基数考虑的范围。
3 关于人口基数选取的探讨
3.1 几种主要的人口基数
3.1.1 留城人口
留城人口的提出可以追溯到 20 世纪冷战时期，在美苏可能爆发核战争的背景下，北约和华约国家都曾制定过大规模城市疏散计划。在疏散大量人口的同时为了维持必要的城市生产，所以仍要保持一定比例的人口进行工作，即留城人口。留城人口提出的初衷，在于避免核武器和大规模军事打击造成的人口伤亡，然而自从 20 世纪有限战争思想和高技术武器的发展，局部战争中平民伤亡数量减少，使得组织大规模人口疏散这样的计划日渐减少，同时由于人口疏散会造成的社会经济滑坡、后勤保障压力巨大等问题，因此应用越来越少。
留城人口作为曾经使用最广泛的人口基数，其含义是指城市进行疏散后留在城市内的“三坚持人员”( 坚持生产，坚持工作，坚持作战) 。留城人口的计算，一般要参考当地人防主管部门编制的防空袭行动预案，以预案中对人口防护的总体安排为依据，同时结合人防工程掩蔽能力和建设能力预期来确定留城人口。
3.1.2 户籍人口和常住人口
户籍人口和常住人口作为人口基数是在人口疏散计划日渐减少，而城市人防工程建设量不断提高的背景下提出的。从户籍人口到常住人口的变化( 现户籍人口已经较少使用) ，体现了把流动人口的掩蔽需求纳入规划建设，常住人口作为人口基数的基本规划思路是实现人均一个掩蔽位置，也是继留城人口后较为常用的人口基数。户籍人口和常住人口的取值较为简单直接，可以从统计部门和城市总体规划中取得数据。
3.1.3 昼夜人口
昼夜人口的提出最初是在人文地理的研究方向，是指城市的人口时空分布在昼夜不同阶段的变化。受到城市系统本身以及规划影响，其空间结构表现为具备不同功能的区域，发生在不同功能区域的通勤、消费和休闲等行为形成了城市人口昼夜分布的差异。大城市( 特别是中心区) 的昼夜人口差别主要反映在，白天大量的人口从外围聚集到市中心活动，同时一部分中心区居住人口向外分散活动，晚上这两类人群又发生交换。目前在许多大城市( 例如东京[12]、纽约[13]、北京[14]等) 都有相应的统计和研究。
从城市防护角度看，当目标是保持社会稳定和常态运行时，就需要满足人口出行活动造成的在不同空间位置时的掩蔽需求，若使用常住人口作为掩蔽人口基数，则只能体现居住( 夜间) 状态人口的数量和分布，不能体现白天人口活动的掩蔽需求。因此将昼夜人口作为人口基数是城市发展到了较高的阶段，有较强的建设能力，并实现较高防护目标的要求。在昼夜人口的计算上，目前基本上以土地利 用 形 态 为 基 础 对 其 进 行 估 算的方法为主[10，15-16]，在规划应用中，通常以主城区防护片区为单位，分别计算不同防护片区的昼夜人口，以数值大的人口( 昼间或夜间) 作为该片区人口基数，各片区人口基数相加得出主城区人口基数。昼夜人口的计算对土地利用规划、人口出行、人口分布等基础资料有较高要求，适合统计和调研制度完善、数据较为详实的大城市。
3.1.4 动态人口
相对于昼夜人口，动态人口是在更小的时间尺度( 一般为小时) 和空间尺度( 一般为控规范围) 表述人口的时空分布情况。动态人口提出的目的是为人口密集且波动大的重点防护区域提供活动人口掩蔽空间，以保证人口通勤、商务等出行活动的正常进行。动态人口的计算思路和昼夜人口基本一致，仍然是以土地利用形态为基础计算不同土地上的人口数量，只是在时间和空间尺度上更小，同时需要更精细和大量的数据支持。由于动态人口对基础数据要求高、计算复杂，因此适合一些人口密集的防护重点地区，例如 CBD、交通枢纽和商业中心等地区。
总体上看，从留城人口到动态人口，在适用空间范围上越来越小，计算越来越复杂，对数据规模和精度要求越来越高，而适用性越来越窄( 见表 2) 。
3.2 人口基数的选取
综上所述，不同的人口基数有不同的适用范围和计算方式，需要结合城市的重要性、规划策略、人防工程建设能力等因素统筹考虑，通常在规划应用中可以结合国家人民防空重点城市分类和城市规模等级③以及建设现状进行考虑划分( 表 3) 。
对于大城市( 包括特大和超大城市) 来说，通3.1.4 动态人口相对于昼夜人口，动态人口是在更小的时间尺度( 一般为小时) 和空间尺度( 一般为控规范围) 表述人口的时空分布情况。动态人口提出的目的是为人口密集且波动大的重点防护区域提供活动人口掩蔽空间，以保证人口通勤、商务等出行活动的正常进行。动态人口的计算思路和昼夜人口基本一致，仍然是以土地利用形态为基础计算不同土地上的人口数量，只是在时间和空间尺度上更小，同时需要更精细和大量的数据支持。由于动态人口对基础数据要求高、计算复杂，因此适合一些人口密集的防护重点地区，例如 CBD、交通枢纽和商业中心等地区。总体上看，从留城人口到动态人口，在适用空间范围上越来越小，计算越来越复杂，对数据规模和精度要求越来越高，而适用性越来越窄( 见表 2) 。
4 结语
从总体上看，人防工程规划中人口基数的变化，其直接动因是我国城市的快速发展和防护目标的不断提升，同时受到战争背景、城市防护模式以及改革开放带来的人口流动等因素综合影响。这种变化反映了城市防护策略对战争模式变化的响应，体现出城市人口防护视角从静止到动态、从面上到精准的过程。具体而言，在我国城市发展不平衡、防护重点各有侧重的现状下，这四种人口基数各有其适用范围，只是在计算过程和难度、基础资料要求方面有所不同，应当以城市的防护策略为引导，结合城市的重要性、建设基础和建设能力来进一步确定。——本文来源于《地下空间与工程学报》2020年第S1期，论文作者：赵子维;郭东军;陈雨露;谢金容;
[注 释]
①人民防空工程包括五大类别: 指挥工程、医疗救护工程、防空专业队工程、人员掩蔽工程、配套工程。
②国家人民防空重点城市分类由国家人民防空办公室制定。
③城市规模划分标准由国务院制定，参见《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》( 国发〔2014〕51 号)
参考文献( References)
[1] 郭东军，陈志龙，杨延军. 城市地下空间规划中人防专业队工程布局探讨[J]. 岩石力学与工程学报， 2003，22( 增) : 2532-2535.
[2] 赵子维，杨晓彬. 城市人民防空建设规划编制体系构建与探讨[J]. 地下空间与工程学报，2018，14( 增 1) : 55-60.
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